《上海市农业委员会关于动物卫生监督行政处罚的裁量基准（试行）》的政策解读

为进一步规范本市动物卫生监督行政处罚裁量行为，市农委根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《上海市动物防疫条例》、《上海市养犬管理条例》、《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》等法律、法规和文件，结合本市动物卫生监督行政执法实际，制定了《上海市农业委员会关于动物卫生监督行政处罚的裁量基准（试行）》（以下简称《裁量基准》）。现将文件的制定背景、制定过程、主要内容等作如下解读：

一、制定背景

行政处罚裁量基准是指行政机关结合行政执法实际，对法律、法规、规章中的行政处罚裁量的适用条件、适用情形等予以细化、量化而形成的具体标准，从而严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要建立健全行政裁量权基准制度。2013年5月市政府印发了《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》（沪府发〔2013〕32号，以下简称“《意见》”），从全市层面对该项工作的开展提出了要求。2014年，我委在动物卫生条线先行开展了建立行政处罚裁量基准制度试点，之后陆续在其他农业执法领域建立行政处罚裁量基准制度。

二、起草情况

此次《裁量基准》是在2014年我委制定的《上海市农业委员会关于动物卫生监督行政处罚的裁量基准（试行）》（沪农委[2014]418号）基础上，对动物卫生监督领域的主要执法依据《中华人民共和国动物防疫法》、《上海市动物防疫条例》、《上海市养犬管理条例》中涉及农业部门职能的罚则进行了明确和细化。在《裁量基准》的制定过程中，综合考量动物卫生监督领域的行政执法实际和可操作性、可执行性等因素，形成了征求意见稿。征求意见稿形成后，征求了市农委相关职能处室、区农委、市区两级农业执法机构的修改意见，并认真听取了法制办的意见。经过数轮修改完善，最终形成了送审稿。送审稿通过市农委政策法规处的合法性审查后，经市农委2017年4月10日第8次主任办公会讨论通过，于2017年4月18日正式印发。印发后，通过上海市农业委员会政务网正式向社会公布。

三、主要内容

《裁量基准》共分五个部分。

第一部分为行政处罚裁量基准模式。《意见》规定了行政处罚裁量基准制度可以选择三种模式，即划分裁量阶次模式、打分模式、百分比模式。从便于操作的角度出发，《裁量基准》采用了划分裁量阶次模式，即根据违法行为设定裁量因素，并按照裁量因素，将处罚幅度分为若干阶次，同时考虑从轻、减轻、从重等情形确定处罚的模式。

第二部分为从轻从重情形。规定了划分裁量阶次模式中从轻、从重的法定情形。《行政处罚法》第二十七条规定了四种情形下应当从轻或减轻处罚；《意见》规定了七种情形下应当从重处罚。《裁量基准》再次予以明确。

第三部分为配套制度。《意见》要求，建立行政处罚裁量基准制度的同时，应当建立和完善集体讨论制度、说明理由制度等相关配套制度。为此，《裁量基准》明确了适用较重处罚或减轻处罚的重大疑难和复杂案件，应当通过集体讨论，才能做出处理决定；同时，执法人员在案件处理意见书和重大案件集体讨论记录等文书中，要对行政处罚裁量基准的理由进行必要的说明。

第四部分为试行期限。明确《裁量基准》自2017年5月1日起正式实施，有效期为2年。

第五部分具体裁量标准。此次在对原基准进行评估的基础上进行了大幅度的修订，将动物卫生监督最主要的法律《动物防疫法》的相关罚则纳入新的裁量基准中，共形成了42条裁量基准。裁量因素方面，由于动物卫生监督最主要的目的是防止重大疫病疫情的发生，确保畜牧业生产安全和人民群众身体健，因此，是否造成动物疫情发生传播等危害后果作为最主要的因素，同时货值金额或违法所得、违法行为发生次数以及行为人是否配合执法单位调查处理也是主要的考虑因素。

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