《上海市农业委员会关于农作物种子管理行政处罚的裁量基准（试行）》的政策解读

为进一步规范本市农作物种子管理行政处罚裁量行为，市农委根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国种子法》、《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》等法律、法规和文件，结合本市农作物种子管理行政执法实际，制定了《上海市农业委员会关于农作物种子管理行政处罚的裁量基准（试行）》（以下简称《裁量基准》）。现将文件的制定背景、制定过程、主要内容等作如下解读：

一、制定背景

行政处罚裁量基准是指行政机关结合行政执法实际，对法律、法规、规章中的行政处罚裁量的适用条件、适用情形等予以细化、量化而形成的具体标准，从而严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要建立健全行政裁量权基准制度。2013年5月市政府印发了《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》（沪府发〔2013〕32号，以下简称“《意见》”），从全市层面对该项工作的开展提出了要求。2014年，我委在动物卫生条线先行开展了建立行政处罚裁量基准制度试点，之后陆续在其他农业执法领域建立行政处罚裁量基准制度。

二、起草情况

《裁量基准》对兽药管理领域的主要执法依据《中华人民共和国种子法》的罚则进行了明确和细化。在《裁量基准》的制定过程中，综合考量农作物种子管理领域的行政执法实际和可操作性、可执行性等因素，形成了征求意见稿。征求意见稿形成后，征求了市农委相关职能处室、市区两级行政执法单位的修改意见，并认真听取了市法制办的意见。经过数轮修改完善，最终形成了送审稿。送审稿通过市农委政策法规处的合法性审查后，经市农委2017年11月13日第20次主任办公会讨论通过，正式印发后通过上海市农业委员会政务网向社会公布。

三、主要内容

《裁量基准》共分五个部分。

第一部分为行政处罚裁量基准模式。《意见》规定了行政处罚裁量基准制度可以选择三种模式，即划分裁量阶次模式、打分模式、百分比模式。从便于操作的角度出发，《裁量基准》采用了划分裁量阶次模式，即根据违法行为设定裁量因素，并按照裁量因素，将处罚幅度分为若干阶次，同时考虑从轻、减轻、从重等情形确定处罚的模式。

第二部分为从轻从重情形。规定了划分裁量阶次模式中从轻、从重的法定情形。《行政处罚法》第二十七条规定了四种情形下应当从轻或减轻处罚；《意见》规定了七种情形下应当从重处罚。《裁量基准》再次予以明确。

第三部分为配套制度。《意见》要求：依照本裁量基准办理行政处罚案件的过程中，凡符合《上海市农业行政执法重大案件集体讨论制度（试行）》（沪农委办〔2017〕2号）中集体讨论要求的，均应当通过集体讨论才能做出处理决定；行政执法人员在案件处理意见书和重大案件集体讨论记录等文书中，应对选择行政处罚裁量基准的理由进行必要的说明。

第四部分为试行期限。明确《裁量基准》自2018年1月1日起正式实施，有效期为2年。

第五部分具体裁量标准。对《种子法》中的13条罚则进行了细化和量化，形成29个具体的裁量基准。货值金额是最主要的裁量因素，因修订后《种子法》的罚责大部分都以货值金额为处罚依据，但处罚区间又很大。比如第七十三条第六款：假冒授权品种的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止假冒行为，没收违法所得和种子；货值金额不足5万元的，并处1万元以上25万元以下罚款；货值金额5万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款。对此我们进行了细化：货值金额不足5万元的细分成货值金额不足1万元的、货值金额1万元以上2万元以下、货值金额2万元以上3万元以下的、货值金额3万元以上4万元以下的、货值金额4万元以上5万元以下共五档，再对应相应的罚款区间。货值金额5万元以上的，又细分为货值金额5万元以上10万元以下的、货值金额10万元以上的两档，再对应相应的罚款区间。同时兼顾考虑到违法行为发生次数、是否引发群体性事件、是否造成外来物种入侵等主客观因素。

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