《上海市农业委员会关于农产品质量安全管理行政处罚的裁量基准(试行)》的政策解读
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为进一步规范本市农产品质量安全管理行政处罚裁量行为,市农委根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》等法律、法规和文件,结合本市农产品质量安全管理行政执法实际,制定了《上海市农业委员会关于农产品质量安全管理行政处罚的裁量基准(试行)》(以下简称《裁量基准》)。现将文件的制定背景、制定过程、主要内容等作如下解读:
一、制定背景
行政处罚裁量基准是指行政机关结合行政执法实际,对法律、法规、规章中的行政处罚裁量的适用条件、适用情形等予以细化、量化而形成的具体标准,从而严格规范裁量权行使,避免执法的随意性。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要建立健全行政裁量权基准制度。2013年5月市政府印发了《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》(沪府发〔2013〕32号,以下简称“《意见》”),从全市层面对该项工作的开展提出了要求。2014年,我委在动物卫生条线先行开展了建立行政处罚裁量基准制度试点,之后陆续在其他农业执法领域建立行政处罚裁量基准制度。
二、起草情况
《裁量基准》对农产品质量安全管理领域的主要执法依据《中华人民共和国农产品质量安全法》的罚则进行了明确和细化。在《裁量基准》的制定过程中,综合考量农产品质量安全管理领域的行政执法实际和可操作性、可执行性等因素,形成了征求意见稿。征求意见稿形成后,征求了市农委相关职能处室、区农委、市区两级农业执法机构的修改意见,并认真听取了法制办的意见。经过数轮修改完善,最终形成了送审稿。送审稿通过市农委政策法规处的合法性审查后,经市农委2017年4月10日第8次主任办公会讨论通过,于2017年4月18日正式印发。印发后,通过上海市农业委员会政务网正式向社会公布。
三、主要内容
《裁量基准》共分五个部分。
第一部分为行政处罚裁量基准模式。《意见》规定了行政处罚裁量基准制度可以选择三种模式,即划分裁量阶次模式、打分模式、百分比模式。从便于操作的角度出发,《裁量基准》采用了划分裁量阶次模式,即根据违法行为设定裁量因素,并按照裁量因素,将处罚幅度分为若干阶次,同时考虑从轻、减轻、从重等情形确定处罚的模式。
第二部分为从轻从重情形。规定了划分裁量阶次模式中从轻、从重的法定情形。《行政处罚法》第二十七条规定了四种情形下应当从轻或减轻处罚;《意见》规定了七种情形下应当从重处罚。《裁量基准》再次予以明确。
第三部分为配套制度。《意见》要求,建立行政处罚裁量基准制度的同时,应当建立和完善集体讨论制度、说明理由制度等相关配套制度。为此,《裁量基准》明确了适用较重处罚或减轻处罚的重大疑难和复杂案件,应当通过集体讨论,才能做出处理决定;同时,执法人员在案件处理意见书和重大案件集体讨论记录等文书中,要对行政处罚裁量基准的理由进行必要的说明。
第四部分为试行期限。明确《裁量基准》自2017年5月1日起正式实施,有效期为2年。
第五部分具体裁量标准。对《农产品质量安全法》中的6条罚则进行了细化和量化,形成8个具体的裁量基准。是否造成危害后果是最主要的裁量因素,按照农产品质量问题未造成危害后果、造成一般危害后果、造成严重危害后果、发生重特大农产品质量安全事故分档确定相应的处罚标准,同时兼顾考虑到违法行为发生次数、违法所得数量多少、是否配合调查处理等主客观因素。
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