浙江省杭州市临安区土地确权调查

　　编者按：土地确权之前，各家各户的土地都是村里丈量，数据不十分精确，加之有的地势不好的地方还得用牛马耕种，长此以往就造成了地界模糊，矛盾摩擦不断。土地确权之后，农民有了证书就等于有了法律依据，因地而起的大小纠纷，才能从根本上化解。浙江临安通过推动农村土地“确权、赋权、活权”三部曲，先行先试深化农村土地制度改革，让农民“坐地收钱”的实践做法，就是一个很好的例证。

　　就算是个“马蜂窝”，也要捅

　　——对浙江省杭州市临安区土地确权的调查

　　本网记者 朱海洋 

　　不少城里人认为，农村承包地的确权登记无非就是颁个证，花不了多少工夫，何必大动干戈。但到了农村，这却是许多村干部的“头疼事”：由于过去面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，重新确权登记几乎成了不敢捅的“马蜂窝”，无奈之下，只能敷衍了事。

　　“深化土地制度改革处于深水区，政策约束强，不能也不敢轻易突破，同时面对新形势、新要求，又不得不改。因此，要趟过这个深水区，就必须会游泳。”浙江省杭州市临安区农办主任陈嫩华形象地说道。

　　尽管一路艰辛，但陈嫩华告诉记者，临安已开始尝到了改革带来的甜头，有种“牵一发动全身”的态势。那么，这个地处省会近郊的山区，是如何进行土地制度改革的？新年伊始，记者前往当地采访。

　　遇到矛盾不回避——让确权结果经得起考验

　　说实话，刚接到确权任务时，於潜镇光明村的支书周潮滨有些犯怵。

　　光明村有1300多人口，人均耕地不到一亩，村里一半多劳动力外出务工，剩下土地有的种雷竹，有的种水稻，也有的一直抛荒失管，时间一长，土地私占、调换时有发生，如今一听说要颁证，农户心里的算盘可就紧着拨弄了。

　　“这事可不好做，谁认真，谁就自找麻烦。”起初，周潮滨也想推，可面对布置的任务，想想又推不掉，只能硬着头皮干。

　　首先，村里成立测绘组、业务组和矛盾调解组。最有意思的就是矛盾调解组，由新老村干部、老一辈的承包组长组成，大家先到各自地块现场调查权属信息，通过模拟、草图、集中辨认等方法，有个大概指界后，再请专业测绘组入场，利用先进技术予以精确定界和测量。等到全村地块数据出来后，还要张榜公示，以及挨家挨户核对。

　　“只要农户有异议，村里就会根据实际情况，协调处理。从测量到最终确认，老百姓得签8次名，为的就是公开、公正和精准。”周潮滨告诉记者，花了整整三个多月，这才实现了百分之百签字。

　　最忙碌的时期，在临安，每天有83个专业测绘小组奋战在田头，由于是一边测量，一边化解纠纷、厘清权属，因此前后跨度近两年，大大超出预期。记者了解到，这种“草根智慧”加先进技术的方式，在需要确权的行政村全面推广，不仅大大降低了测绘精度误差率，还将矛盾直接化解在田间地头和农户家中。

　　临安市农经总站副站长徐开德说，以农户签字的公示结果归户表为基准，全区各村完善承包合同，按照一户一标准，建立统一规范的确权数据库。截至去年底，98117本新版农村土地承包经营权证发到了农民手中，发证率接近95%。

　　记者看到，新版权证新增了全国统一编号、合同代码、地块代码和地块示意图，还能通过二维码查询真伪，具有更高的精准性和权威性。“针对剩下来的5%农户，我们将进一步解决问题，确保全部到位。”徐开德说。

　　在陈嫩华看来，权属调查、地块测量看似繁琐，却是绕不开的步骤，这个“马蜂窝”必须捅破，而且必须精准，遇到矛盾不回避，做到一“发”而动全身，这样才能为之后的赋权、活权奠定扎实基础。

　　稳步推进权能落实——让土地权益“活”起来

　　尽管辛苦了好几个月，但对于确权带来的好处，周潮滨已深有感触。2017年初，雷竹林大片退化，加上本身效益也不高，越来越多的村民进城务工，土地撂荒现象更加严重。既然确了权，何不流转出去，还能多笔收入？新年后，不少村民来找周潮滨，这在以往几乎不可能。

　　村民徐旭明见状，却满心欣喜。徐旭明三年前回家种田，东家问，西家找，终于私下流转了40多亩地种水稻，可由于七零八碎，机械化毫无用武之地，生产成本一直居高不下。能否借机扩大规模，实现连片化？

　　此时，周潮滨其实心里也有小九九。光明村过去集体经济薄弱，能否通过土地流转，让村股份经济合作社以边沟坎渠路和土地入股，在确保租金的前提下，来提高经营性收入。两人一拍即合，对徐旭明来说，有村里这个“合伙人”，大大省去了一家一户流转的烦恼。

　　去年，徐旭明顺利流转了265亩土地，涉及274个地块。规模连片后，他购置了插秧机、收割机等机械设备，成功实现了“机器换人”，效益十分可观。周潮滨说，除去700元/亩的保底租金外，光明村集体至少可获得每年10万元的利润分红。

　　在陈嫩华看来，确权只是基础，关键在于通过赋权、活权，稳步推进流转、退出、抵押等权能的落实。他介绍，确权工作结束后，从去年6月起，临安就开始着手建立区、镇、村三级农村产权交易体系，提供信息、咨询、法律等全方位服务。

　　过去在临安，土地流转并不盛行，许多村都缺乏实践经验。对此，为了确保交易双方的合法权益，临安专门建立了协商制度，由区农村土地承包仲裁委员会牵头，组织法律、政策等方面的专家，会同镇、村干部及流转方，事前就交易标的权属、性质、年限、用途等进行商讨，事后则重点针对合同条款分析研判，如有需要，还可提供调解、仲裁等跟踪服务。

　　周潮滨对这些做法大加赞赏：“首先，为土地流转搭建了信息平台；其次，大大避免了法律和政策风险；第三，有政府做背书，不管对老百姓来说，还是对经营主体来说，流转土地更有积极性，也更放心大胆。”

　　仅仅半年时间，像光明村这样的例子在临安就已经不胜枚举，下半年新流转土地共5766亩，相当于2016全年的量，而且由于集中连片化，土地租金较往年也有明显增长。据预测，今年起，临安有望每年新增土地流转1万亩以上，大大提升了规模化经营程度。

　　展开诸多探索——让土地真正成为农民的财产

　　以前在临安，用农村承包地来抵押贷款，几乎是天方夜谭。农户跑到银行去贷款，就算磨破嘴，还是得要抵押物或者担保人。可现在，反过头来，金融机构看中农村市场后，纷纷推出创新产品，仅凭一纸农村土地承包经营权证和流转经营权证，就可轻松贷款，还有利率优惠。

　　实际上，这种变化很好理解。过去面对农村金融市场，银行之所以“望而却步”，原因在于承包地的权属不清、矛盾众多，而经过确权后，这些问题都迎刃而解。按照临安目前822元/亩的年租金，以40年承包期来算，1亩地就有3.3万元的资产价值，那么，全区近28万亩土地确权发证，总资产将超过91亿元，这无疑是个“大金库”！

　　如果说分散的农户由于土地少，只能满足小额需求，那么到了种植大户，手中的流转经营权若能实现抵押贷款，无疑将更加解渴。对此，临安农信联社在2017年首次试水，已发放13笔贷款，总额2250万元。

　　“这段时间，有不少金融机构抛出橄榄枝，将丰富农村金融产品列入今年临安农村改革重点任务。”在陈嫩华看来，山区农业本就高度碎片化，以土地流转为“牛鼻子”，恰好培养了一大批规模经营主体，“如果用有限的扶持资金，能撬动更多金融资本，来壮大这支主力军，既可以提高资金效益，也能快速推进山区农业现代化。”

　　记者发现，在确权之后，围绕土地流转和抵押贷款，临安又展开了诸多探索。比如，区财政建立500万元的风险基金，一旦发生不良贷款，可实现兜底，目的就是解决金融机构的后顾之忧；比如，专门拨出490万元为规模主体购买涉农政策性保险，降低经营风险；又比如，每年花150万元用于规模主体的贷款贴息，一方面激发金融机构积极性，另一方面则降低经营主体的贷款成本。

　　“我们的目的是，让土地真正成为一种财产，让农民有更多收入，让山区农业弯道超车。因此，绝不能简单地看待土地确权，这只是一个载体，后面的文章才是重点。但如果确权没做扎实，赋权、活权则如同空中楼阁，就只能点到为止。”陈嫩华说。

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