[新疆]肯定历史成就 共谋未来发展——当前我国农村沼气建设成就和需研究的几个问题

编者的话：根据王衍亮同志在“三沼”综合利用现场交流会暨沼气安全监管工作座谈会上的发言整理，标题为编者所加。

一、成就与问题

长期以来，党中央、国务院高度重视农村沼气事业发展。从2003年到2015年，国家累计安排中央投资384亿元用于农村沼气的建设，在中央投资的带动下，农村沼气从小工程变成了大产业，从小环境变成了大生态，从小项目变成了大事业。农村沼气不仅为农村地区提供了清洁能源，优化了农村能源结构，而且有效缓解了农业面源污染和大气污染，改善了农村人居环境，成为了重要民生工程和新农村建设亮点工程，对新时期我国生态文明建设做出了突出贡献。

（一）农村沼气取得的成就

经过多年的努力，我国农村沼气取得了巨大的成就，主要表现在如下几个方面：

一是建立了世界上独一无二的沼气生产体系。目前，我国农村沼气用户达到4300多万户，年总产气量150多亿立方米，其中：户用沼气池4100多万户，沼气集中供气用户200多万户；建有沼气工程10万多处，年产气量达20多亿立方米，1亿以上人口因此而受益。

二是历史性的解决了我国农村用能问题。我国农村沼气历史性的解决了1亿多人口炊事用能质量提升问题。现在农村用能多样化了，有电、液化气等，但农村沼气的建设在特殊的历史时期取得了巨大的成就，减轻了农民特别是农村妇女炊事劳动强度，将农村妇女从烟熏火燎中解放出来了，极大地促进了农村“家居温暖清洁化”和“村容整洁”，进一步提高了农民生活质量。

三是为我国的节能减排和环境保护工作出了重要贡献。与化石能源相比，沼气利用不增加大气中二氧化碳排放，具有显著的温室气体减排效应。目前，农村沼气已形成年节约2600多万吨标准煤的能力，年减排二氧化碳6000多万吨；已形成年处理3亿多吨畜禽粪污的能力，有效的治理了畜禽养殖污染，并具有消纳16亿吨畜禽粪污的能力。

四是有效促进了沼气相关产业的发展和沼气科学技术的进步。目前，我国从事沼气相关企业数量达到2000多个、从业人员2万多人、总产值70多亿元。另外，在国家的大力支持下，我国在厌氧微生物基础性及应用基础理论研究、沼气发酵工艺及装置研究、沼气生产、净化及利用装备及相关设备的研制开发方面均取得了重大成果。

五是为我国的生态循环农业发展、减施化肥农药和提高农产品质量做出了巨大贡献。农村沼气通过废弃物处理、清洁能源供应、有机肥生产“三位一体”的循环发展模式，促进了绿色和有机农产品生产。据测算，全国农村沼气年处理粪污、秸秆、生活垃圾等近20亿吨，年产有机沼肥4多亿吨，减少化肥及农药施用20%左右。

六是形成了一批懂技术、会管理的农村能源队伍。目前，我国以沼气为主的农村能源服务体系中已有省级实训基地18个205人；地级（市）服务站57个321人；县级服务站1140个6002人；乡村服务网点11.07万个18.47万人，服务农民3257.62万户；33.76万人具备沼气生产工执业资格。

所有的这些成绩都凝聚着全国农村能源工作者的艰辛和汗水，这些成绩既在过去的岁月中给农民带来了实实在在的好处，也为今后的发展打下了坚实的基础。但是，我们在充分肯定成绩的同时，也应看到农业农村发展的新变化、新趋势。

（二）农村沼气面临的问题

目前，农村沼气的建设与新形势下的农村背景不相适应，引发了诸多的矛盾和问题。主要表现为以下几方面：

一是农村户用沼气使用率下降，废弃现象突出。从我们目前调查的结果来看，一些省份的正常使用率只用30%（数据不一定准确），出现了使用率越来越低、报废率越来越高、农民需求意愿越来越小的局面。

二是规模化沼气整体运行不佳，闲置现象严重。目前，由中央和地方投资建设的大中型沼气工程相当一部分处于亏损状态，总体运行率低，一些地方只有40-50%的沼气工程能够正常运行，有的地方为农户供气的沼气工程亏损面甚至达到了90%以上。

三是沼气服务体系处于瘫痪和半瘫痪的状态，举步维艰。长期以来，农村沼气建立了一套相对完善的服务体系，已有县级服务站1140多个，近6000名服务人员；乡村服务网点11.07万个，近18万名服务人员。但由于调整不及时，村级服务网点服务范围小、对象少，服务内容单一等问题逐渐凸显，且缺乏稳定经费来源，人员流动大，设施设备陈旧老化等现象突出，目前能够正常维持运转的占三分之一左右，农村沼气服务体系难以维系。

另外，2015年开展的沼气转型升级工作，主要是调整了沼气的建设规模，并未有效化解沼气发展中所面临的矛盾和问题，而且还产生了新的挑战，加上目前沼气的管理体制还不够健全，职责任务还不明晰。前期建设的户用、大中型沼气该如何办，如何完善，今后的路怎么走，这些问题大家都在思考，大家感到迷茫也可以理解，要找出解决这些问题的思路，我们认为首先要分析产生这些问题的原因。总的来讲，我们认为农村沼气发展的客观环境相比于2003-2012年这个时期，发生了重大的变化，这就要求我们农村沼气的发展思路和政策体系要与时俱进，但是我们长期形成的沼气政策体系不完善、不健全、落实不到位，以及政策框架固化，发展思路僵化，组织管理弱化，这些都是我们目前沼气发展过程中面临困境的深层次原因。具体来讲，我们认为有以下几条：

（一）沼气的功能定位未随着客观环境的变化而变化。一是畜禽养殖方式向规模化和集约化方向转变。农业发展从一家一户、一村一落的种养小循环，正向一个区域的规模化种植养殖的大循环转变，从农业生产系统内部循环正向一二三产业融合发展的大循环转变。在这一转变中，农村分散的畜禽饲养农户越来越少，户用沼气赖以生存的原料供应短缺。二是农村城镇化步伐加快、农村空心化程度加剧。城镇化快速发展，改变了农村一家一户传统的用能方式；农村青壮年大多外出务工，影响了沼气设施管护和正常使用，加大了户用沼气的闲置率和报废率。三是农村生活用能日益多元化和便利化。化石能源和电力供应充足，获取便利，使用方便，价格低廉，压缩了农村沼气的发展空间。四是农民更加关注沼气的环保和生态功能。随着生活水平的提高，农民对生活整洁化、生产清洁化、环境生态化的愿望更加强烈，要求沼气更多更好地发挥保护生态环境、发展生态农业的关键作用。

农村沼气事业发展与农业农村发展的新变化、新趋势不适应，引发了当前农村沼气发展中的矛盾和问题。虽然我们看到了这些变化，但并没有做出相应的调整，一直以来，农村沼气作为“水电路气房”农村民生工程的重要建设内容，国家一直将农村沼气的主要功能定位于完善农村用能结构，为农民提供清洁能源。国家历年出台的政策文件和投资计划都强调发展沼气要与改善农村生态环境相结合，但在具体是实施过程中，都将沼气为农民供气多少作为前置条件和衡量标准。2015年的农村沼气转型升级，绝大部分试点仍然将沼气定位在“给农户集中供气”和生物天然气“并入城镇天然气管网、车用燃气、罐装销售等”。

（二）沼气发展支持政策体系不健全、不完善。农村沼气承担着农村废弃物的处理、农村生态环境的保护等社会的公益职能，国家应不断健全沼气政策支持体系，加大对沼气的政策支持力度。但长期以来，国家对沼气的补贴仅限于前端的基本建设投资补贴，缺少原料收储运，终端产品销售利用等环节补贴。实施前端补贴，有利于吸收社会资本，促进农村沼气事业发展；实施终端产品补贴，有利于还原沼气产品的商品属性，推动沼气从产品到商品的“惊人一跃”，使企业在沼气的生产运营中获得相应利润，只有这样，才能保证沼气事业的健康持续发展。企业争取沼气建设项目积极性很高但运行维护动力不足，导致一部分企业为减少亏损，在获得中央投资后更改初设、缩小容积、偷工减料，影响了沼气工程的建设质量。甚至有些项目蜕变为应付建设项目环评和环保的“挡箭牌”，致使问题越积越多，越积越大。

（三）现有的法规政策落实不到位。国家目前已出台了《中华人民共和国可再生能源法》《畜禽规模养殖污染防控条例》等一系列法律法规，也制定了《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等相关政策文件，但这些政策在沼气领域难以落地。如沼气发电上网政策，有的电网公司以各种理由拒绝接受上网；有的电网公司对沼气发电上网收取管理费；有的电网公司同意上网，但不给予政策规定的全额上网补贴。

（四）沼气建设“项目”色彩过于浓厚。目前大家主要紧盯着发改委的项目，对政策的研究比较少。将农村沼气建设主要当作项目来做，而不是当作产业来做、当成一个体系和事业来对待。农村沼气工程是以企业为主体，开展原料收贮运、工程建设运营、终端产品销售等多环节于一体的系统工程，需要多方位的考虑、全链条的设计，包括原料收储运，技术模式选择、建设主体培育、运营体系建立、终端产品销售等，怎么探索出一条政府引导、市场主导、管理科学、运转高效、支撑有力、机制灵活的全产业链的运营发展模式还大有文章可做。但长期以来，管理部门过多的将沼气建设作为一个工程项目来对待，重建轻管，只重于项目立项程序的合法性、前置条件的合规性、预算资金的执行性，而不是从整个产业链条的各个环节、沼气工程建设的各个要素来进行设计和管理，造成目前沼气市场主体培育滞后，产品的市场份额少，科技支撑力弱，产业化进程低等现象。

（五）转型升级试点的思路存在盲区。目前，农村沼气转型升级在具体实施上只要求了两点，一是开展规模化大型沼气工程试点，二是开展规模化生物天然气工程试点。从试点的情况来看，转型升级主要侧重规模调整，在引领行业，培育产业、科技支撑、探索运营机制等方面没有发挥应有的效果，只是单纯的增大了体积。据测算，日产1万方的生物天然气工程，年需有机质干物质约1.85万吨，若单纯的以畜禽粪污为原料，需年出栏20万头猪当量的粪污，或者6万亩种植面积的作物秸秆，年产沼渣沼液28万吨，全部消纳约需4万亩的大田种植面积。

此外，在建设和监管体制上，存在多头建设，疏于监管维护的现象。现有的沼气工程有不少是通过不同的投资渠道建设，仅有部分向农村能源部门报批、备案，因无法掌握其他部门投资建设的沼气工程项目资料，无法进行安全监管，存在安全隐患。

二、当前农村沼气的历史机遇与历史使命

随着经济的发展和生态文明建设的不断深入，人们对食品安全更加关注，对环境保护的需求持续加强，对美好生活的追求日益强烈，对生产生活生态协调推进的要求更高，这些都为农村沼气事业的发展带来了新的历史机遇和使命。据估算，我国每年可用于沼气生产的农业废弃物资源总量约14.52亿吨，具有生产1410亿立方米沼气的潜力，相当于2015年全国天然气消费量的44%，折合标准煤约1亿吨，可减排二氧化碳2.6亿吨，相当于2030年我国在国际上承诺的减排量的8%；可产沼渣肥4亿吨，沼液肥38亿吨，折合化肥1000万吨，相当2015年全国化肥消耗量的六分之一。

农村沼气事业前景光明，大有可为，具体的表现为以下几个方面：

一是推动农村生态文明的建设。生态文明建设已纳入到“五位一体”国家总体战略布局，农村生态文明建设任务也更加重要，农村生态环境向清洁化和生态化转变也更加迫切。农村生态文明建设的主要抓手就是“一控两减三基本”，我国每年产生农作物秸秆10.44亿吨，规模化畜禽养殖场每年产生畜禽粪污21亿吨。我国畜禽养殖集约化程度提高和种养业的快速发展，一方面为农村沼气工程提供了充足原料，另一方面，畜禽粪便随意堆弃、秸秆田间就地废弃、焚烧等问题越来越突出，对大气、土壤和水等造成破坏，导致农业面源污染日趋严重。通过发展农村沼气，可以有效利用农业废弃物，治理农村环境污染问题，实现清洁家园、田园、水源。

二是促进现代农业发展提质增效。当前和未来一段时期，我国现代农业发展的主线是提质增效转方式、稳粮增收调结构。在资源环境约束趋紧背景下，必须加快转变农业发展方式，实现绿色发展和资源永续利用，确保粮食等重要农产品有效供给。当前，由于化肥农药的过度施用，造成农田地力下降、土壤和水体污染等问题突出，带来了食品安全隐患。农村沼气上接畜禽养殖业，下连种植业，是发展现代农业的重要环节和纽带。由于菜园、果园和茶园，以及粮食功能主产区地力提升任务紧迫、消纳沼肥能力强，将沼液沼渣与之紧密结合起来，充分发挥沼液沼渣的有机肥特性，既可保障农产品有效供给，又能生产高端有机农产品，提高农产品附加值，不仅可以减施化肥，保护生态环境，还可以有效增加农民收入，满足社会高端消费。

三是推进城乡一体化统筹发展。我国城镇化步伐不断加快，预计到2020年，我国常住人口城镇化率达到60%左右，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，这对优质清洁便利能源和居住环境提出了更高要求。目前，我国城镇化主要采用就地城镇化的方式，这些地区大多民用燃气短缺、管网铺设投资和输送成本过高，导致现有的燃气供应体系难以覆盖。据测算，每户炊事、热水平均用天然气284立方米/年，实现1亿农业人口转移年需118亿立方米沼气。据测算，建设1处日产10000立方米的规模化生物天然气工程，年可产生物天然气365万立方米，可供12000余户炊事、热水使用。因此，发展农村沼气，既可生产供应清洁能源，实现新型城镇集中供气供热，满足炊事采暖用能需求，又可处理农村生活垃圾等废弃物，实现农村人居环境根本改善。

目前，农村沼气的潜力和优势在高层中是存有认识的，在决策部门也是存在共识的，能否将其潜力转化为现实，需要我们农村能源部门凝聚共识，形成统一的思路，通过我们扎扎实实的工作和共同的努力，实现凤凰涅槃，重塑农村能源的辉煌。

三、当前农村沼气发展思路和需要研究的问题

“变则通，通则久”。当前农村沼气必须重新找准定位，理清思路，强化顶层设计，明确着力点，在规模结构、建设模式、投资方向上转型升级，才能实现新突破。

（一）关于沼气的定位

我们发展农村沼气是干什么的，是为了什么？我们初步参考的描述是否可以这样：以秸秆畜禽粪便农业废弃物基本资源化利用，农村生态环境改善为根本出发点，以沼肥沼气的高效利用，化肥减施和生态循环农业发展为落脚点，坚持生态环境保护、循环农业发展和清洁能源生产“三重复合”功能定位。通过政府引导，市场运作，调整农村沼气投资结构、动力结构和增长方式，推进农村沼气事业持续健康发展。

（二）关于沼气发展应遵循的基本原则

一是要立足农村、服务农业。农村能源工作的出发点和落脚点应该是农业、农村，我们的队伍是农村能源队伍，理应立足和服务于“三农”事业，农村能源系统要融于农业、农村经济发展的主战场，一定要在生态农业发展、循环农业发展、新农村建设等方面做出我们应有的贡献。

二是要因地制宜、分类推进。根据全国各地资源状况和环境承载力情况，划分全国农村沼气发展功能区。要因地制宜、因区施策，全产业链统筹，鼓励各地建设不同规模和类型的沼气工程，宜大则大，宜小则小；鼓励各地发展多种形式和特点的沼气模式，宜能则能、宜肥则肥；鼓励各地发展沼肥产品多元化利用模式，宜果则果、宜菜则菜。

三是坚持气肥并举、效益优先。兼顾沼气和沼肥两类产品的经济社会价值，气肥并举，以实现能源、经济、生态的综合效益作为谋划沼气建设的根本前提，将推进生态循环农业发展、化肥减施等作为优先条件。在果园、菜园、茶园集中区域，坚持以肥为主，以肥定沼，以沼定畜，提升农村沼气综合效益。

四是政府引导、市场运作。充分处理好政府和市场的关系，统筹考虑对农村沼气的公益属性和商品属性，政府应补贴农村沼气的公益属性，发挥农村沼气的面源污染治理、发展生态循环农业的公益属性。建立公平的市场环境，发挥市场配置资源的决定性作用，使农村沼气形成合理的运行机制，发挥沼气的商品属性，让农村沼气有利可图。

五是多方合力、协调推进。明确政府、市场主体、终端用户等各方参与农村沼气建设、运行和管理职责。政府部门通过健全法规、编制规划、政策创设等引领沼气发展方向，落实财税、用地等优惠政策措施，加强行业监管，建立公平的市场竞争环境，发挥科技创新、技术服务和安全监管作用，引导企业、种养大户等市场主体参与沼气建设运行，鼓励终端用户应用“三沼”产品，形成共建多赢新格局，多方合力推进农村沼气事业发展。

六是科技引领、机制创新。把科技创新和体制机制的创新作为两大动力源，着力加强科技自主创新的能力建设，加强科研院所、大专院校和龙头企业之间的密切合作，建设产学研推用一体化的沼气技术创新与推广体系，开展沼气新技术、新材料、新装备的研发与应用，统筹推进融资方式，运营模式，监管机制创新，提升农村沼气的支撑保障能力。

（三）关于建设思路的考虑

在建设模式上，就目前“十三五”的重点，我们认为主要是“三区三园”，围绕粮食功能生产区、现代农业示范区和农业可持续发展示范区，围绕果园、菜园和茶园，来推广“养殖场（区）+沼气工程+三区三园”的建设模式，以沼气工程为纽带实现种养平衡，实现良性循环。

根据以上考虑，结合我国农业生产的实际情况，农村沼气建设可大致分为以下四种模式：

一是以用气为主的工程模式。主要是指在老少边穷和丘陵山区等农户居住相对分散、用气需求比较迫切、沼气建设基础管理运行比较好的地区，以自然村、户为单位，发展以畜禽粪便、秸秆等为原料的户用沼气或小型沼气工程，沼气有偿供给农户，沼渣沼液还田利用。这种模式以用气为主，肥料为辅，公益属性比较重，政策扶持以前端建设补贴为主，或者引入PPP模式，通过政府购买后续服务来进行建设。

二是以废弃物处理为主的工程模式。主要指在沼液还田困难、畜禽养殖业集中、环保要求严格的地区，支持污染减排沼气工程的建设，沼气发电后养殖场自用或供周边农户使用，沼渣沼液优先还田利用，剩余沼气处理后达标排放或回用于养殖场。此模式以处理废弃物为主，沼气和沼肥的利用作为辅，政府应加强监管，参照城市生活垃圾处理来制定补贴政策措施，并补后端产品，对绿色电力要落实有关补贴政策，对沼肥产品制定补贴办法。投资的主体为养殖企业或专业化运营公司。

三是以沼肥利用为主的工程模式。主要是指在经济作物发达，沼肥需求量大的地区，以畜禽粪便、秸秆、果蔬残渣、尾菜等作为原料发展沼气工程，沼气用于农副产品加工或农村的生活燃料，沼渣沼液用于生产优质有机肥还田。此模式以有机肥利用为主，政府扶持主要以后端沼肥产品补贴为主，并对有机肥利用的田间利用设施、罐车及机具等土建及设备购置给予适当的补贴，投资主体为养殖或者种植的专业公司，或第三方的沼气运营公司。

四是以生物天然气为主的工程模式。在天然气价格高、发酵原料有保障、沼渣沼液消纳能力强的地区，发展以秸秆、畜禽粪便、其它有机废弃物为原料的适度规模的生物天然气工程，沼气提纯成生物天然气后作车用燃料或并入市政天然气管网，沼渣、沼液生产有机肥。此模式以生物天然气和有机肥利用为主，政府扶持主要以后端的沼肥补贴为主，并适当考虑对前端原料收贮运环节的场地设施建设及设备购置补贴，投资主体主要为沼气的专业运营公司。

目前全国大致分为这四种情况，需要特别说明的是这四种模式都不是绝对的，都是相对的。四种模式的选择是由市场和需求决定的，而不是人为划分。除了这四种模式外，其他合适的好的模式我们也要积极支持。

（四）关于需要研究几个政策措施

一是调整职能，转变国家沼气工程建设投资的发展方式。调整沼气管理部门职能，国家发改委和农业部重点研究地方规划的审定、区域建设平衡、前提条件设置、标准规范制定，以及建设与运行监督检查。目前，农村沼气建设项目审批环节多，审批内容复杂，审核部门难以把握项目实施的具体条件。建议在各地制定沼气工程建设规划和年度计划的前提下，按年度将建设资金切块到地方，由地方农村能源部门在本行政区域内统筹平衡，根据本地的特点，宜大则大、宜小则小，因地制宜，合理安排。

二是完善政策，实现四种模式的补贴问题。采用前端补贴与后端补贴相结合的方式，增加终端产品补贴政策。前端补贴主要用于引导社会资本进行沼气工程建设，后端补贴主要用于还原沼气终端产品的商品属性。发挥财政杠杆作用，遵循市场配置资源的客观规律，从全产业链的角度统筹谋划，整合现有农村沼气补贴资金，由目前的建设投资补贴逐渐转向产业链关键环节补贴，实行终端产品补贴，盘活现有工程存量，并带动社会资本进入沼气行业。

建议对农村沼气分类进行补贴：1）以用气为主的工程模式，以供气为主，肥料为辅，公益属性较强，政府扶持以前端建设补贴为主，或引入PPP模式通过政府购买后续服务建设；2）以废物处理为主的工程模式，以处理废弃物为主，沼气和沼肥利用为辅，政府应加强监管，参照城市生活垃圾制定补贴政策措施，并补贴后端产品，对绿色电力要落实有关补贴政策，对沼肥产品制定补贴办法。投资主体为养殖企业或专业化运行公司；3）以养分利用为主的工程模式，以有机肥利用为主，政府扶持主要以后端沼肥产品补贴为主，并对有机肥的田间利用设施、罐车及机具等土建及设备购置进行补贴。投资主体主要为养殖或种植专业公司，或者由第三方沼气运营公司独立运营；4）以生物天然气为主的工程模式，以生物天然气和有机肥利用为主，政府扶持主要以后端沼肥补贴为主，并适当考虑对前端原料收储运环节的场地设施建设及设备购置补贴，投资主体主要为沼气专业运营公司。

三是分类处置，巩固户用沼气的建设成果。采取两个一批，即报废一批，盘活一批。组织地方加紧开展户用沼气普查工作，制定《关于户用沼气盘活、改造、报废处置办法》，分类分地区提出安全使用和安全处置的标准与措施，发挥已建户用沼气效益，消除安全隐患，正真用的好的要进行修复，完善服务体系。

四是研究创新机制，强化农村沼气体系队伍建设。鼓励各地制定政策，积极发展沼气市场化组织和专业化管理公司，要培育一批专业化的公司，培育一批社会化服务组织，培育一批素质高能力强的专业化队伍。鼓励将沼气服务职能纳入基层农业技术推广体系，建立地方政府购买沼气公益性后续服务机制。

五是落实政策，实现沼气工程获得公平的市场待遇。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《可再生能源发电全额收购保障办法》等规定，明确将沼气发电、供气、供热等享受相应的公平的入网、入户待遇。

另外，针对目前多部门、多渠道和多主体建设农村沼气的现状，明确“谁投资、谁审批、谁验收、谁监管”的原则。农村能源部门负责制定本行政区域内沼气工程建设规划并组织实施，做好综合平衡，对备案的沼气工程监管提出指导意见；对发改委与农村能源管理部门联合审核投资建设的沼气工程履行行业监管职责。

以上几条是我们认为应研究的问题，希望大家集思广益、发表意见。目前，国家发改委正要求我们研究“十三五”沼气发展规划，若大家认为以上关于沼气的定位、原则、发展思路、建设模式和政策措施可行，或有更好的意见，可向我们提出，经研究后我们争取将其写入“十三五”规划。

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